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5月6日至7日上午，由法制日报社主办，费县县委、县政府承办的全国农村社会治理论坛在山东省费县举行。与会人员深入研讨农村社会治理中的理论与实践问题，对费县创新“3＋4”农村社会治理保障体系给予充分肯定。本报今天特刊发与会部分专家学者和江西省赣州市等4地政法综治部门负责人在论坛上的发言摘要，以飨读者。 构建“3＋4”农村治理保障体系 山东省费县县委书记程守田 山东省费县地处沂蒙山区腹地，总面积1660平方公里，辖12个乡镇(街道)、1个省级经济开发区、421个行政村，88万人。 农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。作为农业大县，费县县委、县政府历来高度重视农业农村工作。特别是2014年以来，我们结合党的群众路线教育实践活动调研发现，农村普遍存在村级班子建设难、村集体经济发展增收难、群众办事难，村干部违法违纪多、村级矛盾纠纷多，农村基础设施和公益事业投入少、农村困难群体保障少“三难两多两少”等问题。为此，我们不等不靠，以问题为导向，坚持人往基层走，钱往基层花，事在基层办，积极推进农村社会治理改革，探索建立了“3＋4”农村治理保障体系，走出了一条具有费县特色的多元化新型村级治理之路。“3”就是创新三项社会治理机制，即农村基层班子建设长效机制、农村财务有效监管机制、农村基层社会矛盾有效调处化解机制；“4”就是筑牢四条民生保障线，即农村基层班子运转保障线、农村特困群众救助保障线、农村公益事业和基础设施建设投入保障线、村级群众事务代办保障线。 3年来，我们逐年增加基层党建工作经费，累计统筹资金1亿元用于集体经济薄弱村运转、村级办公场所建设及村干部待遇保障，村干部工资待遇翻了一番多；建立社会矛盾调处化解四级网络，2016年信访总量比2014年下降79.21%；下拨专项资金1.3亿元，实施农村水、电、路及城乡环境整治等项目1100余项；县慈善总会累计筹集资金6640万元，救助1220人次，大病托底救助40人，最高发放救助金33万元；220名村级代办员累计为群众全程代办事项26.5万余件，解答各类咨询40.7万余件次，直接为群众节省交通费、误工费5000余万元。建立“3＋4”农村治理保障体系，每年需要投入1亿元以上，但这笔投入极大地促进了农村社会的繁荣稳定和长治久安，初步实现了“核心作用更加明显、财务监管更加透明、社会关系更加和谐、班子运转更加顺畅、基础设施更加完善、社会救助更加有力、服务体系更加健全”的目标，达到了“全覆盖、保基本、兜好底”的社会保障效果，赢得了群众的真心拥护和支持。 制度保障乡村治理可持续发展 中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻 山东费县实施“三机制”“四保障”的“3＋4”农村治理工作体系，在促进经济发展、社会和谐、人民幸福等方面取得显著效果，解决了一系列长期难以解决的矛盾和问题，在全国众多乡村社会治理创新中引人瞩目。 费县创新农村社会治理体系是从调查研究开始的。2014年，结合党的群众路线教育实践活动，费县在大调研过程对包罗万象的农村问题系统梳理归纳，概括为“三难两多两少”。“三难”，即村级班子建设难，村级班子存在人难选、难运转、党员干部难以发挥作用等问题；村级经济发展难，农民增收难，村级组织“有心办事、无钱支撑”；群众办事难，群众办事“摸不着门、找不到人、办不成事”。“两多”，即村级矛盾纠纷多；村干部违纪违法多。“两少”，即农村基础设施和农村公益事业投入少；农村困难群体保障少。 发现问题的目的，在于找到问题的根源进而解决问题。以往乡村情景，一方面群众倾诉无门，即使反映了也难有结果；另一方面，基层干部面对纷繁复杂的问题往往无从下手、办法不多，导致问题积少成多，矛盾由小酿大。“3＋4”农村治理工作体系正是根据问题类型而制定出的可操作的具体措施。该工作体系的一个重要特点，就是把抽象口号具体化，把复杂工作简单化，让农民具有获得感。 对待群众最关心的问题，费县从4个方面满足群众的迫切需要：为特困群众提供救助保障、完善农村基础设施、实施村级事务代办制度、建立农村社会矛盾调处化解机制。全县12个乡镇建立社会矛盾调处与化解四级网络，建立各类调解组织434个，把矛盾化解在萌芽状态，避免了矛盾激化。 解决群众困难不是一蹴而就，需要着眼于长远，追求可持续发展，“3＋4”乡村治理措施充分体现了为民服务的制度化保障。费县先后出台了40多个文件，推动“3＋4”乡村治理的规范化和制度化，如建立农村基层班子建设的长效机制、农村财务的有效监管机制、社会矛盾的调处化解机制及筑牢四条民生保障线等，都有效推进了“3＋4”乡村治理体系的规范化、制度化运行。特别是在财政支持制度、基层矛盾调解制度及村级事务代办制度方面的建设值得各地借鉴，具有普遍的推广价值。 农村治理是一项复杂而系统的工程，治理主体需要社会各方共同参与其中，要营造政府、市场、社会组织、民间力量等多元治理主体的合作、协同、互动、互补机制。治理手段需要实现从单一行政管理向行政、法律、经济、教育、文化等多种手段的综合转变。因此，完善的农村社会治理保障体系建设是实现农村和谐、健康发展的重要保障，这或许是“3＋4”农村治理保障体系留给乡村治理工作的最主要启示。 乡村社会治理要注重四个方面 中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英 从广义上来讲，我国乡村社会治理要注意四点：效率、平等、稳定、可持续发展。 讲效率，要做到以下三点：处理好财产权配置，提高支农财政效率，发挥市场配置资源的决定性作用。 如何实现呢？第一，要做到政经分开；第二，财政要积极支持家庭农场、支持大宗农产品生产和生态安全；第三，小型兼业农户与合作社不匹配，专业家庭农场要通过专业合作社面对市场；第四，合作社必须规模大。 讲平等，既要提高城乡收入均等水平，又要提高乡村内部收入平等程度，建立城乡统一的社会保障体系。 讲稳定，一要合理设置公权机构；二要扶持乡村民间组织；三要建立民主协商机制和村规民约。 新形势下如何制定和维护村规民约呢？我认为，制定村规民约要遵守上位法律；要有利于社会经济发展的效率、平等(扶困济危)和可持续发展；要有组织、实施、诉讼等违约惩罚机制；要体现公共性，不干预私人生活；一些地方应将村规民约转变为市民社区公约；要改革物业管理办法。 讲可持续发展，必须建立人本主义的人居环境；必须解决大宗农产品安全生产问题；必须建立合理的城乡关系。 发挥党组织在农村社会治理中的作用 中央党校党建部副教授郑琦 费县在构建“3＋4”农村治理保障体系的过程中，突出基层党组织建设，通过实施“四抓两提升”工程，在党员干部中实行“三个全员”等措施，注重发挥村委会及全体党员的积极作用，强化基层党组织在农村社会治理中的领导地位。费县的实践证明，基层党组织凝聚力、战斗力强了，就能把党的力量、党的主张传递到“神经末梢”，就能协调带动各类基层组织实现功能互补、良性互动。 费县“3＋4”农村治理保障体系的实践探索，注重加强两个方面：一是突出强化基层党组织作用，把领导班子建设放在突出地位，通过经费保障、人员保障来强化组织建设，通过党员亮诺践诺、量化考核等手段，督促党员先锋模范作用的发挥；二是强化党组织对农村社会治理的政治引导。主动搭建治理平台，完善机制，例如：以矛盾调节为问题导向的“4355”工作思路，通过健全四级社会矛盾排查化解工作网络，搭建三大服务平台，组建5支调解队伍，健全五项机制来引导和整合区域内的治理资源，建成各类调解组织434个，激活各类调解人员1405名，引导村民在体制内的有效渠道参与公共事务，化解社会矛盾，实现自我管理、自我教育、自我服务。正是由于党组织政治引领功能在费县农村社会治理中的有效发挥，使费县的社会治理探索在顺应民意与引领民意、增进社会活力与引导社会力量之间取得了良好的平衡，实现了党的领导与社会自治的有机统一。 建立农村基层矛盾解纷长效机制 司法部司法研究所研究员洪英 当前，我国社会正处于转型期，矛盾纠纷多发，农村基层社会治理面临许多新情况新问题。农村基层的矛盾纠纷也由过去较为单纯的婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等常见性多发性纠纷转变为各种新型纠纷，呈现出复杂性、多样性特点。在这种新的形势下，如何有效解决农村基层社会多发的矛盾纠纷，建立长效解纷机制，成为农村基层治理中的一大问题。费县在建立农村基层社会矛盾有效调处化解机制方面进行了积极有益的探索与尝试，经过多年实践总结出了“4355”工作法，值得推广。 在推广费县经验的同时，需要注意以下5个方面的问题：一是要进一步完善农村基层人民调解工作机制。加强人民调解员队伍建设，提高人民调解员的专业素质；加强行业性、专业性人民调解组织建设，不断完善人民调解组织网络；加强人民调解制度建设，实现人民调解工作的制度化、规范化；加强人民调解员培训工作，提高人民调解队伍的职业化水平。二是要建立完善农村多元纠纷解决机制。进一步促进诉讼与非诉讼机制的良性互动，强化法院在纠纷解决机制中的协调与监督功能，促进和解、协商谈判、调解、仲裁等非诉讼解决各方式之间的衔接，完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的矛盾纠纷预防化解工作机制，充分发挥人民调解在多元纠纷解决机制中的基础作用。三是要健全完善农村基层普法依法治理工作机制。加强对农民的法治宣传教育，深入开展民主法治示范村(社区)创建，推广一村一法律顾问制度，引导农村居民依法反映诉求、解决矛盾纠纷。四是要建立完善公共法律服务体系，健全矛盾预防化解机制。加快推进公共法律服务平台建设，积极拓展公共法律服务领域，加大公共法律服务供给能力和保障力度，为农村群众提供综合性、“一站式”法律服务，有效预防和化解农村基层社会矛盾纠纷。五是要健全完善农村基层社会矛盾纠纷解决的保障机制。发挥基层司法行政机关预防和化解纠纷的职能优势，健全农村矛盾纠纷预防排查和处理机制，健全科技信息化平台，通过“互联网＋”充分发挥科技信息在预防和化解矛盾纠纷中的作用，促进农村的和谐与稳定。 抓住关键“人”带动一片稳定一方 江西省赣州市委常委、政法委书记马玉福 江西省赣州市是革命老区，下辖18个县(市、区)和两个国家级经济技术开发区，总人口近1000万。近70%的人口在农村，70%的治安案件、矛盾纠纷发生在农村，平安建设的重点、难点和薄弱点也在农村。近几年来，赣州市加强农村社会治理的实践，就是抓住“人”这个关键因素，灵活施策、因“人”而异。用好了一个“能干人”，就能够带动一片、稳定一方；服务管理好了“特殊人”，就能实现源头治理，防止各种极端案事件的发生；孤立打击“重点人”，就能够树立正气，去浊扬清，弘扬社会正能量，真正实现农村的长治久安。赣州连续五届被中央综治委评为“全国社会治安综合治理优秀市”，连续三届荣获综治“长安杯”。 发挥综治中心平台功能，用好“能干人”。所谓“能干人”，就是指在农村威望较高、说话管用的老党员、老干部、老教师、老军人、老模范等“五老”人员，以及治安积极分子、致富带头人等。赣州市依托村党组织和村综治中心成立“一会一群”，即平安建设理事会和平安建设微信群，引导在家“能干人”加入理事会，在外“能干人”加入微信群，共同担负起警民联络员、情报信息员、纠纷调解员、法治宣讲员、治安巡防员、交通协管员、关爱帮扶员、权益代理员的“八大员”职责，农村社会稳定的根基得到有效夯实。 实施“关爱”工程，管好“特殊人”。所谓“特殊人”，主要是农村的肇事肇祸精神障碍患者、问题青少年、吸毒人员、刑满释放人员、社区矫正人员和“空巢老人”、留守妇女儿童等。近年来，赣州市把“特殊人”的服务管理作为一项民生工程、德政工程和平安工程来抓，不断完善工作机制，通过对肇事肇祸精神障碍患者建立救治救助有奖监护机制、组建专门学校教育矫治重点青少年、成立社区戒毒社区康复站服务管理吸毒人员，实行教育改造与社会安置帮教“无缝对接”帮扶刑满释放人员，推进接收、建档、分派、巡查、奖惩、宣告“六统一”服务管理社区矫正人员，增强农村社会治理的针对性，有效提升农村平安创建水平。 深化乡风文明整治，教育打击转化“重点人”。所谓“重点人”，就是指农村中存在的一些村霸、宗族恶势力、经常从事“黄赌毒”、封建迷信活动、邪教等人员。对此，赣州市深入开展乡风文明整治行动，在倡导婚事新办、丧事简办，推进移风易俗的同时，整合27个部门的力量共同发力，高位推进专项整治各项工作，特别是在对“重点人”的打击整治中，按照区别对待、分类施策的办法，达到了标本兼治的效果。 多元化解矛盾纠纷维护农村平安稳定 广东省清远市委政法委常务副书记陈耀辉 作为农村面积广袤、农村人口众多的广东省清远市，近年来重视农村平安稳定工作，通过不断创新思念和手段、完善基层组织和治理机制平台建设等举措，着力构建起多元化解农村基层社会矛盾纠纷的长效机制，有效维护了农村的平安稳定。 完善基层组织建设，推进化解主体的“多元”。近年来，清远市大力推进农村综合改革，以完善村级基层组织建设，特别是完善村民小组(自然村)一级基层组织，强化村民小组(自然村)自治能力为突破重点和重要抓手，推进党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”，着力构建以村级党组织为核心，基层自治组织、农村经济组织、农村社会组织相结合的设置合理、功能完善、作用突出的村级基层组织体系，强化了村级党组织战斗堡垒作用，基层群众有了“主心骨”，农民的收入提高了，生活变好了，矛盾纠纷大大减少。 创新方法和手段，推进化解方式的“多元”。因应农村矛盾复杂化、农民利益诉求多元化等新形势新特点以及不同地域文化习俗差异的实际，全市各地因地制宜、积极探索，形成民俗文化调解法、“五字诀”工作法、政法干警任村官工作法、强服务促平安工作法等一批有效预防化解矛盾的创新模式方法。 完善机制和平台，推进化解机制的“多元”。健全矛盾排查预警机制，全市8个县(市、区)全面建立基层综治信访维稳三级平台，及时准确把握农村基层矛盾纠纷动态，特别是掌握有可能发生重大或群体性事件矛盾纠纷苗头的信息，从源头上有效预防大批矛盾纠纷。健全畅通民意表达渠道，市、县(市、区)、镇(街)全面建立领导干部接访群众制度，党政领导干部及党代表、人大代表、政协委员联系群众制度。同时，建立健全基层网上信访、手机信访办理制度，拓宽信访渠道，使群众能够更快更广地反映诉求，更好地促进了农村的平安稳定。健全社会稳定风险评估机制，明确把涉农涉土等涉及村民切身利益的重大项目、重大决策纳入社会稳定风险评估的重点范畴，切实做到未经评估的重大事项不研究、不决策，有效预防和减少了不稳定因素和矛盾的发生。 强化法治思维手段，坚持依法化解农村矛盾纠纷。全市1204个村(社区)全面推进一村(社区)一法律顾问工作，以政府购买服务或公益方式推动律师担任村(居)法律顾问。 全市200多个村(社区)法律顾问律师积极履行职责，大力推进法律知识普及，积极参与人民调解，为化解重大疑难、征地拆迁等矛盾纠纷提供法律意见，为推进基层治理法治化、维护社会和谐稳定做出了积极的贡献。 开展群众诉求纠纷调解中心建设 河南省平顶山市委政法委副书记、综治办主任周立峰 河南省平顶山市建立党委领导、政府主导、政法委(综治办)牵头、司法行政部门主办、有关部门参与的群众诉求纠纷调解平台，有效整合资源，实现规范化、一站式运转。县级群众诉求纠纷调解中心主要负责组织开展群众诉求纠纷排查研判、接待受理、分流交办、调处化解和疑难复杂诉求纠纷联合调处、督查督办等工作。乡镇(街道)群众诉求纠纷调解中心主要负责组织群众诉求纠纷排查研判、接待受理、分流交办、调处化解、督查督办和疑难复杂诉求纠纷联合调处等工作。村(社区)建立诉求纠纷调解室，主要负责群众诉求纠纷的日常排查调处工作。截至目前，全市已建成县(市、区)群众诉求纠纷调解中心11个、乡级中心128个、村级调解室1881个。 建立健全工作机制。一是矛盾纠纷排查机制。坚持定期排查与集中排查、普遍排查与重点排查相结合，县级每月、乡每周、村每日集中排查一次矛盾纠纷，在重大节假日、敏感时期和矛盾纠纷多发季节，每日组织开展重点排查，做到发现得早、控制得了、处置得好。二是诉求纠纷调处工作机制。对各级人民调解委员会排查或受理的矛盾纠纷及时进行登记，对复杂疑难、调解难度大的矛盾纠纷，需要联合调处的报上一级群众诉求调解组织调处化解。各级调解组织对排查受理的群众诉求纠纷，首先由村级调解组织进行调解，村级解决不了的复杂疑难纠纷，两日内由乡、村联合调处或乡级直接调处；乡、村两级调解不成的重大矛盾纠纷，于两日内向县级调解中心报告，县级调解中心进行指导，必要时实行三级联合调处或直接调处。三是诉求纠纷转办分流调处和调解衔接工作机制。县、乡两级诉求纠纷调解中心建立诉求纠纷转办分流和诉调、访调衔接工作机制。对各级人民调解组织解决不了或者不适合通过人民调解方式解决的矛盾纠纷，引导当事人通过诉讼、信访等方式解决。司法机关、行政单位、信访部门受理的案件，认为适宜通过人民调解方式解决的，及时委托县、乡、村三级调解组织调解处理。 2016年，全市各级群众诉求纠纷调解中心共排查矛盾纠纷1187起，预防矛盾纠纷524起；调解各类纠纷7365件，调解成功7308件，调成率99.2%。今年前3个月，已调解各类矛盾纠纷1467件，调成1455件。 依靠法治不断提升乡村治理能力 山西省晋中市委法治建设领导小组办公室专职副主任成建英 山西省晋中市积极探索农村治理法治化，全市涉农信访纠纷多发的态势有所遏制，社会矛盾进一步缓解，以法治思维和法治方式化解基层矛盾纠纷日益成为农民群众的广泛共识。 从“依法自治”切入，全面加强农村基层组织建设。一是在全面加强农村基层组织建设上发力，各行政村全部成立村务监督委员会，完善村民会议、村民代表会议、村民监督委员会等工作运行机制，各类村级组织的权责范围、运作流程、监督关系在制度层面得到明确，形成了村党支部为领导核心，村委会为主体，村务监督委员会、村经济合作社、群众团体、社会组织共同参与，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的农村治理架构。二是规范农村组织权力运行。在全市推行《农村自治管理服务规则》，把农村基层权力划分为重大决策类、村务管理类、便民服务类3类30条，通过清单化管理、流程化运行、制度化公开，使农村基层组织的职责权限清晰化、流程化、规范化。 从“法治政府”切入，依法规范涉农行政权力运行。构建统一规范和协调运作的乡、村两级便民服务中心，在乡镇(街道)设立148个便民服务中心，在行政村设立2887个便民服务代理点，将林业、计生、民政、社保等面向群众的60余项行政审批及服务事项下放到乡(镇)便民服务中心，将水、电、气、医疗卫生、社会保障等公共服务以及相关审批的预审、表格下载、查询咨询等服务纳入农村便民服务代办点办理，推动政务服务向基层延伸。 从“法治文化”切入，构筑农村治理法治化的根基。在全市开展“法润晋中”系列行动，大力实施“四项工程”，即“法律明白人”培育工程、法治思维引领工程、法治阵地全覆盖工程、法律服务直通车工程。全市共建立乡镇(街道)法律援助工作站132个、农村联络点2000余个，2942个村(社区)全部配备法律顾问。 从“平安乡村”切入，构建及时便捷的纠纷化解体系。全市11个县(区、市)全部组建县级矛盾纠纷调解中心，县一级实行信访接待中心、矛盾纠纷调解中心、法律援助中心联动运行；乡镇一级以司法所和乡镇调解委员会为依托，整合信访、综治、乡镇农经站等基层站所力量，实行调处中心实体化运作，设立专门窗口、专人负责涉农纠纷接待，确保矛盾不积压、纠纷不激化、处理有依据、权益有保障。 |
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